约书亚·莱特 | 蒂莫西·J·福克森
科学政策研究单元，萨塞克斯大学，法尔默，布莱顿，BN1 9RH，英国
**摘要**
评估气候变化缓解措施的更广泛效益可以增强能源需求政策的投资合理性，并支持在不同政策部门和治理层面整合需求侧行动。这突显了需要新的政策评估框架，以创造一个更加公平的竞争环境，以便评估能源供应和需求方面的措施。解决这些挑战的一种方法是使用能够证明能源政策更广泛的社会经济和环境效益（即“协同效益”）的框架。本文探讨了在英国开发和采用新的协同效益评估框架的动机、角色和制度背景。通过对28个框架的方法学回顾以及27次专家访谈，研究了协同效益评估在评估净零路径、次国家级政策和采购决策的社会价值方面的应用。从政策创业的角度来看，这项分析展示了参与者（如框架开发者、学者和政策官员）如何通过使用协同效益评估将气候行动与更高层次的政策目标联系起来，从而帮助应对能源需求政策面临的治理挑战。采用这些框架的主要动机包括它们促进跨部门和多层次政策协调的潜力、帮助解决权衡问题以及支持对低能耗路径的更公平评估。这些框架在增强治理方面的关键作用包括嵌入整体思维、在整个政策过程中提供相关支持，并鼓励对气候行动的共同所有权。本文最后讨论了未来的发展以及这些发现对未来能源路径选择和可行性的政策意义。
**1. 引言**
政策制定者必须在加速气候行动和改善所服务社区的生活之间取得平衡。例如，英国政府（UK）旨在成为“清洁能源超级大国”，同时实现其他政策目标，包括促进经济增长以及提高社区的繁荣、健康和安全（HM Government, 2024）。在全球范围内，这种同时解决多个目标的需求促使人们重新关注在决策中利用气候变化缓解与人类发展之间的协同作用（UN, 2024）。这意味着需要新的政策评估框架来支持选择适当的政策，以在整个政策制定过程中促进共同责任，推动实现净零和人类发展目标。
为了实现这种协调，越来越多的新框架正在英国（Sudmant et al., 2024; Lait et al., 2026）、欧洲城市（Terwilliger and Christie, 2025）以及国际上（如联合国2025年的《利用气候与可持续发展目标协同作用框架》和世界银行2025年的《气候协同效益框架》）得到开发。通过识别低碳行动的更广泛效益，这些框架支持将能源政策行动整合到其他政策领域中，获得政治和公众对更强措施的支持，并在净零路径中实现能源供应和需求侧解决方案之间的更有效平衡（Jennings et al., 2020; Mininni et al., 2024; Lowe et al., 2025）。正如Terwilliger和Christie（2025: 21）所指出的，能源研究必须开始揭示影响这些新框架选择和相关性的“常常隐藏的制度和政治动态”。
本文探讨了在英国各级政策中开发和部署能够阐明气候变化缓解更广泛效益（即“协同效益”）的框架的动机、角色和制度背景。“协同效益”是指能源政策超出其主要目标（如减排）的影响，有助于实现其他战略目标。“协同风险”则是指削弱其他政策领域目标的间接影响。
这项分析旨在探讨：
(1) 如何通过纳入协同效益评估来支持能源政策行动的实施，特别是在需求侧；
(2) 如何将能源和气候政策行动整合到所有政策领域；
(3) 如何开发能够为评估能源供应侧和需求侧措施创造更公平竞争环境的框架。
本文的核心论点基于对28个框架和27次专家访谈的实证分析。我们认为，在缺乏明确的政策评估框架来利用脱碳与公共服务提供之间的协同作用的情况下，英国履行其具有法律约束力的净零目标的义务（HM Government, 2019），正在催生一种新的公共政策创业形式（Kingdon, 1995; Petridou and Mintrom, 2020）。这种创业精神认识到决策必须更有效地协调不同政策和部门之间的行动，以同时实现多个目标。这导致人们认识到需要开发更可靠的方法来评估政策的多重影响。我们将政策创业者定义为任何参与新评估框架设计、实施或使用的参与者。政策创业者认为协同效益评估有助于将地方政策问题与解决方案和政治可行性联系起来，为更强措施提供支持，并支持对能源供应和需求侧措施进行更公平的比较。我们将这些框架称为“决策支持工具”，因为它们被反复用于塑造和讨论政策选项，而不是用于确定最终决策。
实际实施这种协同效益框架需要应对复杂的方法论景观，其中框架中嵌入的价值观决定了能源政策行动的选择和组合。这可能包括更多地纳入旨在避免、转变或改善能源服务提供的需求侧措施，同时提供更广泛的社会福祉效益，以提高公民的生活质量（Creutzig et al., 2021; Barrett et al., 2022）。
本文的结构如下：第2节回顾了协同效益评估方法；第3节详细介绍了方法和手段；第4节描述了英国当前的应用情况；第5节探讨了政策创业者采用新的协同效益决策支持工具的动机；第6节分析了这些工具对治理过程的影响及其局限性；第7节讨论了我们的发现对实现净零的影响；第8节提出了结论和政策建议。
**2. 评估能源政策协同效益的方法**
Ürge-Vorsatz等人（2014: 576）认为，“在气候和能源相关决策中缺乏实用的、有针对性的、简化的方法和工具包，以广泛考虑协同效益”。这一差距现在正通过实施旨在帮助政策制定者在实践中运用这种框架的评估框架得到解决。学术文献中确定了两个相关的挑战：首先，应包括哪些效益在评估范围内；其次，应使用哪种评估方法。
最常被认可的能源政策措施的协同效益是空气质量的改善及相关健康效益（He and Qiu, 2016; Zhang et al., 2021; Dong et al., 2022; Hu et al., 2022）。例如，关于中国碳排放交易计划的研究表明，这些计划如何改善空气质量，例如减少二氧化硫排放（Hu et al., 2022），尽管存在显著的区域差异（Dong et al., 2022）。鉴于这些效益有公认且可靠的量化方法，能源政策的空气污染和健康协同效益是最广泛认可的并不令人意外。
其他研究表明，能源政策的潜在协同效益类别范围要广泛得多，如宏观经济、人类福祉、工业和能源供应（IEA, 2015; Sovacool et al., 2020; Finn and Brockway, 2023）。虽然额外的效益增强了所有能源政策的合理性，但对于需求侧措施尤为重要（Matthew, 2024），因为这些措施通常缺乏强有力的商业案例，并且通常需要最终用户的更大支持（Eyre and Killip, 2019）。Lait等人（2026）指出，定量经济评估和多标准决策分析（MCDA）已成为英国评估协同效益政策的两种主要方法。第4节将更详细地讨论这些方法的应用和差异。定量经济评估使用物理数据或代理变量来评估政策与影响之间的多阶段关系，然后使用最合适的评估技术将这些关系货币化，以便使用共同的货币指标进行结构化比较，通常在货币成本效益分析框架内进行。相比之下，MCDA方法可以在单一评估框架中结合定性标准（如政策优先级）和定量标准（如物理和货币数据）。一个关键区别在于可比性，因为这种方法不要求所有效益都转换为可比较的指标（即财务成本或效益）。相反，政策制定者的专家判断被明确要求根据它们在框架内解决一系列标准的情况来评估措施。
英国财政部（2022, 2024）在《绿色手册》中为定量经济评估和MCDA提供了国家指导。虽然当前的MCDA指南建议根据地方优先级为因素分配权重，但本研究中审查的大多数框架省略了正式的权重分配，将优先级留给政策官员之间的非正式讨论。目前，该指南没有明确包括评估协同效益和风险的方法。然而，计划中的《绿色手册》改革（HM Treasury, 2025）可能会通过增加对转型和基于地点的影响的重视来考虑这些因素。
我们认为，从挑战新自由主义福利经济评估技术（如过度强调效益成本比率）的价值结构出发的框架，代表了最有效地利用气候变化缓解与人类福祉之间协同作用的机会。正如我们将在第4节中举例说明的，这包括将地方决策和行动与社会环境系统中的更广泛福祉概念联系起来的框架，使用特定的福祉经济理论或模型，如甜甜圈经济学（O'Neill et al., 2018; Fanning and Raworth, 2025）。
**3. 方法论和方法**
采用定性方法论来研究英国政策创业者采用协同效益评估工具的动机，以及他们对这些工具在增强净零治理协调方面的初步反馈。这种混合方法论的定性分析包括对评估框架的方法学回顾、2024年4月至2025年4月期间进行的半结构化专家访谈，以及2025年1月参加的关于脱碳协同效益的利益相关者研讨会。
所采用的定性方法被认为适合于了解在英国部署这些工具背后的理由。此外，由于一些工具只是最近才实施——或者仍在实施过程中——因此认为探讨这些工具对治理的初步影响的定性反馈是合适的。因此，本研究无法提供关于这些工具如何影响决策的系统性定量证据，尽管我们在适当的情况下包括了利益相关者关于工具影响的定性证据。第7节讨论了对未来研究的影响。
**3.1. 方法**
基于对不同协同效益评估方法的回顾和专家访谈，我们识别并探讨了在英国各级政策中使用的主要协同效益工具和方法（见附录1）。表1列出了受访专家的分布（见附录2中的完整匿名受访者名单）。该回顾确定了15个以定量经济评估为主要组成部分的框架，以及10个可用于MCDA的工具。共有8个框架专门关注气候变化缓解的协同效益，而大多数框架旨在评估决策的更广泛影响。
**表1. 按组织类型划分的受访者数量**
| 组织类型 | 总数 |
| --- | --- |
| 学术机构 | 6 |
| 非政府组织 | 7 |
| 协同效益决策工具开发者 | 6 |
| 市政政府 | 5 |
| 英国政府及公务员 | 3 |
这种区分反映了政策创业者如何构建政策问题：要么是将协同效益议程的实际实施视为加强气候行动的手段，要么是将框架的开发视为支持更协调决策的手段。这意味着一些工具是专门为增强净零的合理性而设计的，而另一组工具则将能源政策目标视为需要与其他目标平衡的关键标准。第4节概述了它们的主要应用。
访谈于2024年4月至2025年4月期间进行，询问了利益相关者的以下问题：
1) 评估影响或采用工具的动机；
2) 对政策中定量或定性协同效益证据的看法；
3) 协同效益证据对决策的影响；
4) 决策支持工具的未来使用和发展（见附录3）。**分析方法**
我们采用了主题分析法（Denzin和Lincoln，2018年），并在Kingdon（1995年）的多流框架指导下使用NVivo软件对数据进行了分析。Kingdon（1995：204）的框架提供了一种结构化的方法，用于分析政策创业者如何将跨部门和治理层级整合气候行动的挑战（“问题流”）与新的评估框架的采用（“政策流”）以及塑造能源政策制定的更广泛的政治和制度背景（“政治流”）联系起来。
分析的重点是识别参与开发和部署这些工具的政策创业者的动机、角色和制度背景。首先，我们对访谈数据进行了编码，以考察政策创业者如何描述这些工具旨在解决的能源政策问题。这揭示了一些主题，如孤立决策、缺乏商业案例以及公众接受度问题，这些都有助于确定工具开发和采用的关键动机。其次，我们通过主题编码来分析这些工具在实践中的运作情况，包括工具的输出和结果、机会、可访问性以及存在的差距和挑战。这一编码阶段突出了这些工具在塑造决策过程和支持政策变革中的作用。第三，我们探讨了国家和制度动态如何影响问题框架的构建和工具的选择。Kingdon（1995）框架的一个公认局限性在于它将实践中往往相互关联的各个流进行了分析上的分离。因此，在本研究中，该框架被用作一种启发式和分析性的编码工具，而不是作为政策制定的描述性模型。它指导了我们系统地分析政策创业者如何通过使用新框架来连接问题定义、政策解决方案和政治条件。附录4提供了完整的编码框架和代码说明。
第5节（“问题流”）展示了说明开发新评估框架关键动机的访谈摘录，而第6节讨论了这些工具在影响决策（“政策流”）中的作用。第5.2节和第6.2节分别讨论了反映更广泛政治和制度背景的访谈摘录，以及新框架的局限性和未来发展。在适当的情况下，整个分析过程中都会涉及访谈摘录中的更广泛政治背景，以反映实践中各流之间的相互关联性。
**英国能源政策中应用的协同效益评估框架概述**
通过对工具和专家访谈的分析，我们确定了协同效益评估框架的三个主要应用领域：1）英国第七次碳预算；2）公共采购的社会价值；3）次国家级政策制定。
气候变化委员会（CCC）是一个独立机构，负责向英国政府和地方行政部门提供减排目标的建议。CCC（2025a）最近开发了一种方法，用于评估第七次碳预算（2038-2042年）中平衡和部门净零路径的协同影响。该框架使用了一系列经济建模和预测技术，追踪从低碳行动到直接产出和可测量的间接结果及溢出效应的影响路径，包括11种类型的协同效益和量化成本（例如，改变交通方式导致的出行时间增加）。CCC（2025b）提出的政策组合预计到2050年每年可带来24亿至82亿英镑的净效益。与健康相关的协同效益——例如由于热能脱碳和交通方式转变带来的空气质量改善（到2040年可带来27亿英镑的效益）——是这一数字的最大贡献者。这些证据被用来证明那些单独来看可能不具备成本效益或成本效益较低的措施的合理性，包括那些原本缺乏强烈投资依据的需求侧措施。
协同效益的评估促使人们更加重视需求侧选项（包括家庭供暖、家庭交通、航空和饮食变化）在部门路径中的重要性。如果能源安全与净零部门（DESNZ）在其实施计划中采纳这一指导原则（预计于2026年夏季发布），这可能会进一步强化英国能源政策中对能源需求的关注。虽然北爱尔兰不属于英国能源市场和监管框架的一部分，但其地方政府有责任制定符合英国具有法律约束力的2050年净零目标的脱碳计划。
其次，一些框架被开发出来帮助采购团队通过采购和公共服务委托来评估和最大化社会价值的创造。这些工具的普及是由2012年《社会价值法》推动的，该法律要求英格兰和威尔士的所有公共机构考虑其委托和采购服务的额外社会、经济和环境影响。虽然这些框架最初是为采购决策而开发的，但现在它们被更广泛地应用于评估地方政府的决策所带来的协同效益。
第三，次国家级政策中的协同效益评估仍然较为零散，苏格兰是一个例外。正在开发的《英国协同效益地图集》（Phillips等人，2025年）旨在支持苏格兰政府及其32个地方当局对区域范围内减排政策的定量经济评估（有关方法论的详细描述，请参见Sudmant等人，2024年）。该地图集显示，第七次碳预算中规定的政策将在2025年至2050年间在社区、地方当局和苏格兰政府层面带来126.5亿英镑的效益（基于CCC的11种协同效益）。通过这种方式，政策制定者能够识别“空间溢出”效应，即在一个地区实施的低碳行动会在其他地区产生影响（Zhou等人，2024：2）。该工具仍处于测试阶段，因此目前尚无法评估其对决策的潜在影响。
在其他地方，多利益决策分析（MCDA）框架也在这一层面得到应用。例如，《碳与协同效益决策支持工具》（CAST，2024年）目前已在英格兰（大曼彻斯特联合当局和大伦敦当局）和威尔士（弗林特郡议会）使用。该工具要求政策官员完成一份影响问卷，根据他们的回答，他们需要进行碳评估，将提案与最佳减排实践进行对比，并在提案影响具有受保护特征的群体时进行平等性评估。虽然地方政府可以根据自身职责调整影响评估（例如服务提供或战略规划），但碳评估部分是不可编辑的，以确保评估的严谨性。另一种MCDA框架是“决策轮盘”，已为多个地方政府开发（见附录1），其设计借鉴了甜甜圈经济学（Fanning和Raworth，2025年；Turner和Wills，2022年；Gilbertson，2021年）的理念。Lowe等人（2025年）讨论了康沃尔议会使用环境和社交轮盘及平等与包容轮盘来评估托尔波因特渡轮和塔马尔桥通行费增加的提案。MCDA框架的影响开始体现在它们产生的分析被纳入战略和具体政策中，我们将在第6节中举例说明。
这些新框架的一个关键区别在于，“决策轮盘”在理论上基于另一种经济模型，而其他框架则通常更注重在实际政策目标上取得进展。注重实用性的框架可能会强化新自由主义福利经济学的逻辑，阻碍决策向实现公正能源转型方向的根本转变（Lait等人，2026年）。这种差异反映了不同框架在揭示协同效益和风险的公平性和分配维度方面的能力差异。
CCC（2025a）的方法使用15种家庭原型来分析分配效应，这些原型结合了相对收入、平均家庭年龄、房产持有情况、城市和农村家庭、汽车拥有情况以及受保护特征等因素。相比之下，《英国协同效益地图集》使用社会经济指标和映射技术来评估谁受益最多或最少，效益/成本如何分配，以及现有不平等是否得到缓解或加剧。MCDA框架可以包含平等性影响评估，要求政策官员识别、权衡并讨论决策可能对边缘化社会群体的间接影响。虽然所有方法都能揭示协同效益的公平性和分配维度，但通常只是作为初步评估的补充。
值得注意的是，这种顺序掩盖了评估框架内所体现的价值结构如何影响哪些效益被选择和优先考虑，以及由此产生的公平性影响（Lait等人，2026年）。定量经济评估可能会优先考虑那些有成熟且公认的量化方法支持的效益，从而导致某些效益（如总体健康结果）被优先于其他效益（如社会凝聚力）。同样，从识别“协同效益”出发的工具往往隐含着功利主义的政策制定框架，即认为产生最大总体效益的选项更可取。相反，“决策轮盘”从另一种价值体系出发，即维护生态范围内的福祉，从一开始就通过评估标准的选择体现了公平性。
在过去五年中，英国的许多地方、区域和地方政府宣布了气候紧急状态，并制定了雄心勃勃的净零目标（Tingey和Webb，2020年；Brown等人，2023年），同时继续提供公共服务和其他法定职责。正如Poulter等人（2025年）对英国地方和区域能源规划的近期分析所示，这些区域行为者处于支持国家脱碳政策的有利位置，但也面临重大实施障碍，如资源限制、地方权力不足限制创新以及跨部门和层级的协调挑战。正如我们将在第5节“新协同效益评估框架的动机”和第6节“工具在支持决策过程中的作用”中展示的，政策创业者正在开发和实施本节讨论的框架，以应对这些相互关联的政策挑战。
**新协同效益评估框架的动机**
本节确定了开发和实施新协同效益评估框架的四个核心动机，主要基于“问题流”中的编码证据。分析表明，新的评估框架被视为应对如何在政策层级和部门之间整合更高层次净零目标这一治理挑战的政策响应。因此，新的决策支持工具被认为可以通过识别对其他政策领域有益的措施来最大化有限公共资源的使用。
通过对实证证据的总结，我们确定了这些政策创业者认为这些工具在跨部门和层级之间发挥的四个作用：增强部门间目标的一致性；协调法定职责和战略目标；在决策中协商权衡；以及重新平衡国家和地方能源政策的优先级（见表2）。
**表2. 使用协同效益工具跨部门和层级协调的动机**
| 动机 | 例子 |
|------------------|-----------------------------------------------------------------------------|
| 增强跨部门目标的一致性 | “如果你看看你的气候战略，你会发现其中大部分需要通过你的地方计划、经济发展计划和交通计划来实施。关键在于将气候战略的目标纳入这些其他计划中，确保它们得到解决，从而帮助改善该层面的决策。”——受访者19，工具开发者 |
| 协调制度要求和战略目标 | “所以我们决定开发一个工具，不仅关注碳，还关注平等和多样性，因为法律上有要求，我们也对此感兴趣，同时考虑战略中描述的更广泛的结果。”——受访者14，地方政府政策官员 |
| 在受限决策中协商权衡 | “我们需要带着同理心来处理这些协同效益影响领域中的所有事项，因为它们对联合当局都很重要。他们希望做到所有这些，但在有限的预算和时间限制下必须协商这些优先级。”——受访者13，工具开发者 |
| 重新平衡国家和地方能源政策优先级 | “特别是在当前‘清洁电力2030’目标下，从很多方面来看，关注能源供应被认为是最具成本效益的选择。” |如果我们进一步考虑协同效益方面，我认为在需求方面这些效益更大、更显著，那么这可能会使政策更多地倾向于需求侧的举措，而不仅仅是目前这样。”——受访者22，英国政府政策分析师。
5.1. 政策协调与权衡谈判的必要性
成功实施更高层次的气候变化战略取决于将具体目标和措施整合到多个部门的政策执行中。学术专家受访者9解释了协同效益评估试图解决的问题：“嗯，关于可持续发展的政策一致性讨论得还不够多……如果你考虑像可持续、健康的饮食这样的问题，就需要从农业、贸易、健康等多个领域入手。但同样，我也经常听到地方当局提到地方政府的优先事项与国家政府的优先事项之间存在不匹配。”这表明，进行新的协同效益评估的一个根本动机是缺乏不同决策层之间的政策协调，以及对较低层级所面临的不同压力的考虑。此外，表2中的前三条引文表明，采用协同效益评估的动机包括：1）跨部门协调；2）多层次协调；3）权衡谈判。工具开发者受访者19解释说，核心的政策挑战在于“将气候战略的目标融入其他计划中，并确保这些计划能够实现这些目标。”这一观点表明，改善地方政府的决策需要关键部门之间的有效协调，特别是那些对气候行动至关重要的部门，如地方规划、经济发展和交通。这也意味着需要一个评估框架，以确保在整个政府决策过程中整合气候目标。
次国家级政府也必须将其法定职责与地方定义的战略目标保持一致，以确保在多个政策领域取得进展。地方政府政策官员受访者14举例说明，他们共同开发的MCDA框架需要根据该机构的高层战略“成果”以及根据《2010年英国平等法》承担的“平等和多样性”义务来评估提案。这个例子突显了MCDA工具在协调不同领域（如碳减排和社会政策）和不同治理层级之间的政策目标方面的实际作用，同时确保地方遵守英国法律。这也强调了这种框架的必要性；由于缺乏关于如何确定和平衡地方优先事项的全国性指导，次国家级政策官员往往缺乏进行协同决策的连贯基础。
政策创业者还强调了另一个政策协调方面的挑战，即政策官员和分析师需要主动识别不同部门优先事项之间的潜在权衡。工具开发者受访者13强调，在决策过程中明确权衡的重要性，指出“协同效益影响范围内的所有这些因素对于负责平衡这些因素的地区和地方当选官员来说都很重要”。当选官员希望推动多个领域的变革，但这会在不同优先事项之间产生竞争，正如受访者13指出的，“有限的预算和时间”会加剧这种紧张关系。因此，政策创业者认为这些新工具可以通过支持政策官员识别、讨论并利用或接受某项措施或项目的协同效益或风险来应对这种孤立的治理问题。
因此，政策创业者认为这些新的协同效益评估框架是必要的，因为它们有助于确定哪些气候目标与哪些政策团队相关，并评估协调一致的政策行动是否有助于实现多个目标。正如MCDA工具包的开发者受访者4所解释的，利用协同效益评估来制定更具战略性的气候计划，以帮助地方政府协调和优先考虑行动已经在实践中得到应用：“[MCDA工具包]发布的时间应该是在早期。当时各委员会正在制定他们的《气候行动计划》，所以我们快速搜索了一下它的引用频率，发现确实很频繁。我们在委员会的在线会议记录中看到他们是如何利用它来帮助确定要采取的行动的优先级的。”
这些新框架和工具对实际决策的初步影响或许在地方和联合当局中表现得最为明显，例如康沃尔委员会使用决策轮盘（Lowe等人，2025年）。更好地协调社会、公平和环境成果的愿望凸显了这些工具在平衡能源政策制定方面的关键作用，使其不再仅仅关注经济增长和减排。
5.2. 平衡国家和地方能源政策优先事项
进行新的评估的另一个动机在于它们有可能重新平衡英国政府目前对供应侧能源政策的重视，这一点在《Clean Power 2030》（DESNZ，2024年）中有所体现，即更有效地评估需求侧措施的本地协同效益。优先考虑能源供应脱碳的理由是它提供了明确且立竿见影的经济回报——正如英国政府政策分析师受访者22所解释的，“最大的投资回报”。然而，正如独立英国法定机构的政策分析师受访者27所解释的，随着协同效益评估的引入，这种对能源政策直接财务成本和收益的狭隘关注正在发生变化：“我们与他们（DESNZ）密切沟通，分享我们的模型和部分因素，试图确保他们考虑到这些因素。我们知道他们也在研究一些协同影响。当他们考虑几种不同的路径时，会将协同影响纳入决策过程中。但我们并不清楚这一过程的具体部分以及给予的权重。”
尽管如此，由于需求侧能源措施能够产生长期的社会和环境效益，但由于它们不能提供类似的短期经济收益，这些措施仍然被优先级较低。鉴于它们在实现英国净零目标中的核心作用（见最新的碳预算（CCC，2025b）和替代低能耗路径（Barrett等人，2022年），这是一个问题。这也凸显了一种多层次的不协调现象。地方层面的不足行动可能会削弱英国到2030年实现电网脱碳的能源政策议程——这一议程仍然严重偏向于旨在推动经济增长的大规模供应侧投资。值得注意的是，英国政府政策分析师受访者22建议，更全面的协同效益评估可能会使政策更多地倾向于需求侧措施。正如第4节所示，新的评估框架正在被用来经济评估低碳行动的多种影响，其中需求侧措施的健康相关协同效益尤为显著。尽管DESNZ（2025年）的最新碳预算和第六个碳预算（2033-2037年）的增长交付计划没有正式评估这些效益，但将它们纳入第七个碳预算表明，这种分析可能会影响该预算的后续实施计划。此外，计划中的2026年对《绿色手册》的改革将更加重视基于地点和转型效应，这有助于在能源决策中更充分地体现协同效益，从而加强需求侧措施的商业案例。
下一节将通过揭示政策创业者认为新的评估框架在解决这些治理挑战（“问题流”）中扮演的角色来进一步发展这一分析。它还反思了在实践中同时使用这两种方法来支持决策的优势和劣势。
6. 工具在支持决策过程中的作用
本节确定并描述了新的评估框架在增强净零目标政策协调方面的作用。分析表明，仅仅阐明和展示能源政策的协同效益与各个部门或政策层级之间的关系是不够的；还需要使用这些工具来培养跨部门的工作方式和理解，促进政策团队内部以及与私营部门和第三部门行为者的外部合作。
从我们对实证证据的总结中，我们确定了政策创业者认为这些工具在支持决策过程中扮演的四个角色：制度化整体思维；增强多阶段决策；影响而非主导决策；鼓励对气候行动的新共同所有权（见表3）。
表3. 对协同效益工具在增强治理过程中作用的看法
| 角色 | 例子 |
|---------------|-----------------------------------------------------------------------------|
| 制度化整体思维 | “坐下来编写战略或决策报告时很容易只关注关键目标。但这个工具让每个人都思考更广泛的影响，这样我们就知道这些影响始终被考虑在内。”——地方政府政策官员受访者15 |
| 鼓励对气候行动的新共同所有权 | “我在[联合当局]的气候团队工作，因此就我们的影响而言，确实是通过与其他团队合作来实现的。我们知道，与我们的目标相比，我们的团队规模相对较小。因此，我们意识到为了实现这些目标，我们必须与其他团队合作，并将其真正嵌入到工作中，使其成为每个人的工作，而不仅仅是我们的工作。”——地方政府政策官员受访者17 |
| 增强多阶段决策 | “如果我们能在早期就更多地考虑这些问题，那么在决定是否需要进行更详细的分析时，可能会获得更大的价值。”——地方政府政策分析师受访者21 |
| 影响而非主导决策 | “我认为我会以不同的方式提出问题。我会问：‘请举一个[某工具]如何改变正在做出的决策的例子。’我认为我们可以指出这一点……在将建议呈现给领导者之前，你可以先说：‘实际上，你知道吗？也许建议需要做一些小的调整。’这样我们就可以合理地说，这不是一个红色警告，而是一个琥珀色警告。’”——地方政府政策官员受访者14 |
下一小节将详细阐述这些角色，而接下来的小节将讨论使用协同效益决策支持工具的局限性。
6.1. 协同效益评估作为协调气候行动的工具
有效的能源和气候政策制定需要考虑更广泛的影响，而不仅仅是即时目标，以识别和预先协商权衡，减少政策领域之间的不协调。协同效益是一种可以根据不同政策团队的兴趣进行定制的证据形式，从而促进不同政策领域的讨论和协调。例如，英国政府政策分析师受访者26解释了协同效益评估在支持新型跨政府合作中的作用：“我们成立了一个协同效益工作组，这是一个跨政府的团队。听到在不同层级和不同类型的输出中协同效益的相关性，以及如何根据所做的工作以不同方式进行分析，这很有趣。”
这个“工作组”的创建表明，“协同效益”概念可以弥合差距，促进对话，并帮助不同的政策团队朝着共同目标（即气候变化缓解）共同努力，而无需对这一目标有完全相同的理解。地方政府政策官员受访者15描述了他们的新MCDA工具如何在设计特定措施或项目时“让每个人都考虑更广泛的影响”。该工具的使用鼓励政策官员和分析师超越其特定政策领域的狭隘目标，考虑决策可能产生的潜在协同效应或意外后果。通过在制定措施过程中鼓励整体思维和对话，这些评估工具和框架开始影响最终的决策。例如，受访者25是一位来自非政府组织的工具开发者，他解释了他们的工具如何改变了地方当局关于房屋建设的最终决定：“本质上，这个工具使他们能够在内部进行对话，为委员会层面的决策提供信息，即他们将如何利用那个地块。最终他们决定保留社区中心，并在停车场内进行建设。”尽管地方政府的住房团队最初提议拆除社区中心以最大化该地块的房屋建设潜力，但使用该工具使得社会价值能够被纳入决策过程，从而达成了协商的结果。正如第4节所讨论的，利用协同效益评估来鼓励更全面的决策的影响开始在市政当局中显现出来，这些当局会发布政策措施的多重影响的分析以及最终决定，例如参见Cornwall Council（Lowe等人，2025年）。在决策过程早期识别潜在的政策权衡也被认为可以减少对后期成本效益分析的依赖，并更早地解决潜在的负面影响。受访者21是一位地方政府政策分析师，他解释说，早期的多效益决策分析（MCDA）可以通过指出需要“更详细分析”的领域为决策过程带来“更多价值”。这突显了主动评估政策多重影响的潜在价值，因为它可以帮助减轻孤立决策带来的意外后果，并减少对政策过程中后期基于《绿色手册》进行的更详细成本效益分析的依赖。鉴于许多政府利益相关者面临的资源、专业知识和能力限制，这一点尤为重要。受访者14是一位地方政府政策官员，他强调了早期迭代参与的重要性，建议重新定义决策支持工具的影响：“我认为我会这样提问：‘请举一个例子，说明[工具名称]是如何改变正在做出的决策的。’”这位官员描述了这些工具如何在正式决策点之前就影响政策结果的性质——在将建议提交给领导之前，可能会进行调整，将建议从“红色”等级调整为“琥珀色”。这个例子说明了早期分析性MCDA框架在塑造政策决策的框架和结果方面的微妙但重要的作用，强调了明确使用专家判断来解决政策不一致性的价值。重要的是，这也表明决策不仅仅是这些工具的技术输出，而是一个充满价值的协商过程，在这个过程中，早期干预可以改变领导者和当选官员对实施哪些措施或政策的看法和反应。通过鼓励整体思维和主动协调，新的框架也被认为能够培养对气候行动和其他高层次政策任务的共同责任感。正如受访者17（一位地方政府气候政策官员）所强调的，由于他们“相对较小的团队”的能力与他们的净零目标之间的差距，这种合作是必不可少的。这位参与者强调，“通过与再生团队等具有更大能力或相关权力的团队合作至关重要。”受访者17解释说：“当我们与这些团队分享这个[MCDA工具]时，他们表示，‘如果我们与其他团队合作，我们可以共享这个外部版本的工具，并说，‘看，你们正在为我们设计一些东西。这些是我们希望的原则。请在你们提出的项目中填写这些内容，因为这有助于我们向你们解释气候对我们意味着什么。’”这句话突出了该工具在促进政策团队内部以及与执行伙伴之间的对话中的作用。它展示了协同效益概念的实际应用如何将气候行动的责任从一个小政策团队转移到更广泛的行动者网络中，鼓励对实现净零的更广泛的责任感。这种更加协调的方法的一个关键优势在于它在最终决策之前就嵌入了日常的整体思维。此外，这种共享和协商的气候行动责任的结果通过发布协同效益评估与最终决策一起得到体现。
6.2 协同效益评估框架的局限性和未来发展
基于关于新协同效益决策支持工具的优势、劣势和潜在未来发展的访谈提示，我们发现了三个主要局限性。首先，协同效益在评估框架中的实际应用是在没有民主讨论应包括哪些效益及其对决策公平性影响的情况下进行的。例如，CCC（2025a）对第七次碳预算的分析中选择的11个协同效益是基于现有的政策优先事项和专家小组对哪些效益达成一致的看法以及严格的量化方法。同样，专家小组（如学者、政策官员和顾问）决定了第4节中描述的采购和次国家级评估框架中包含的效益和标准。此外，对低碳行动的分配效应的分析通常作为评估过程的附加部分进行。受访者10是一位来自英国能源贫困慈善机构的专家，他解释了这种技术官僚主义和自上而下的方法在实施协同效益时的问题：“我认为这是评估协同效益的一个非常关键的部分，即这些效益在哪里，如果它们没有惠及最需要支持的人，我们如何将它们引导到那里或需要做出什么改变。我认为为了理解这两个问题的答案，政策制定者需要在家庭和社区层面进行更多的参与。”这表明，如果没有与家庭和社区更深入的民主参与来讨论评估框架中效益和风险的优先级，这些工具不太可能揭示或解决对当地社区最重要的分配不平等问题。值得注意的是，看似“双赢”的协同效益评估的使用可能会忽略一些关键的规范性问题——例如，哪些高层次的目标被认为是合法的，这些效益实际上服务于谁的利益。一个部分的例外是使用决策轮盘，其中基本的人类需求和生态限制从一开始就嵌入在框架的价值结构中。尽管如此，这些工具通常是在没有与受影响社区进行有意义的民主参与的情况下实施的。
其次，有限的能力和资源可能会限制新框架的有效使用，尤其是在地方层面。例如，受访者15是一位地方政府政策官员，他反思了实施新的MCDA框架所需的时间和努力：“我们现在处于一个这种工具被广泛使用的阶段。可能仍然有一些领域没有完全看到其好处，但我总是说，就像很多事情一样，你投入多少就得到多少。因此，你越是参与其中，它就越有帮助于决策。”这句话强调了政策团队积极使用MCDA工具的程度对其在跨部门和层次间促进行动方面的有效性至关重要。同样，受访者20是一位地方政府政策官员，他讨论了在能源改造项目中使用定量协同效益评估来鼓励跨部门和多层次对话时遇到的限制：“理论上，它应该使我们能够与住房部门进行交流，而住房部门隶属于联合当局。在地方当局层面，他们的净零官员可以与其他部门进行交流。但实际上，这做得并不一致，往往取决于不同部门之间的人员相互认识。”这句话强调了利用这些评估来克服政策孤岛的努力可能会受到现有工作关系缺失的制约。这表明，可能需要额外的资源和专门的治理空间来讨论协同效益——例如英国层面的新的跨政府工作组——以便在实践中支持更协调的政策制定。
第三，由于缺乏一个明确的对照情况（即不使用该工具的情况），很难衡量可以直接归因于使用工具的政策结果。正如我们在第6.1节中所展示的，政策创业者报告说，这些工具通过创建输出（如决策轮盘或成本效益评估）来改善决策，鼓励不同群体（如政策官员、执行伙伴和当选官员）讨论和协商或接受权衡。
7. 讨论
将气候和能源政策目标整合到非能源决策结构和过程中的治理挑战在学术文献中有充分的记录（Visseren-Hamakers, 2015; Cox等人, 2019）。为了解决这一挑战，我们的分析表明，政策创业者正在开发协同效益评估框架，以识别有助于跨政策部门和层次间促进行动的协同效应。本节讨论了这一分析对英国和国际能源政策的更广泛影响，新的框架也在其他地方得到应用（联合国, 2025; Terwilliger和Christie, 2025）。
7.1 共同方法与多样性方法
“你们都面临着同样的问题，应该采取一种共同的方法，很多时候重新发明轮子是没有意义的。”受访者18，工具开发者。
存在不同的方法来评估能源政策的协同效益（例如，参见Ürge-Vorsatz等人，2014, 2015）。第4节中的发现表明，在英国并没有采用一种共同的方法。虽然定量经济评估正在成为主导方法，这一点在第七次碳预算和苏格兰的区域范围排放计划分析中得到了体现，但在英国其他地区，MCDA框架被用于市政政策评估。我们认为，这种多样性代表了政策创业的一个领域，旨在增强政策协调。这项分析揭示了开发“共同方法”在实践实施协同效益评估方面的优势和局限性。一方面，由于政策制定者在不同背景下面临类似的挑战，采用标准化的决策工具可能更高效且可扩展。另一方面，采用共同方法可能会忽视在不同框架使用中的互补性。虽然迭代使用MCDA来识别和讨论政策制定过程中的间接影响可以支持选择最能实现多重目标的措施，但经济评估被认为对于增强最终决策的政治可行性是必要的。然而，不应将需要统一方法或互补性仅仅视为方法论问题。这是因为新的框架往往体现了不同的价值层次和对实现净零的经济观点（Lait等人，2026）。那些实际侧重于识别现有目标之间协同效应的框架往往与现有的基于市场的经济政策制定理性相一致；而其他框架，如决策轮盘，则更明确地受到另一种福祉经济理论的启发，因此适合于加速变化的后增长框架。因此，能源学者和政策制定者需要反思这种共同方法与多样化方法之间的权衡，这既是一个实际（即经济评估与MCDA）也是一个政治（即现有优先事项与替代理论框架）的挑战。
7.2 未来能源路径中平衡能源需求和供应侧措施
英国政府正在制定以增长为导向的净零路径，优先考虑能源供应侧措施，这一点在关于清洁电力路径的独立分析（NESO, 2024）和第六次碳预算的碳预算和增长交付计划（DESNZ, 2025）中得到了体现。然而，正如Barrett等人（2022）所展示的，通过特定的需求侧选项，到2050年有可能将英国的能源需求减半，而不会影响社区的生活质量。这些特定于需求的协同效益也在第七次碳预算的分析中得到了证实（CCC, 2025b）。由于各种原因，需求侧措施在国家政策中经常被忽视，例如认为缺乏财务回报或对个人自由的影响。作为回应，能源学者认为，通过全面评估能源需求政策的协同效益，可以增强这些政策的政治可行性和公众接受度，因为这表明它们既有助于减缓气候变化，也有利于实现人类福祉目标（Chatterjee等人，2024年；Mininni等人，2024年；Thema等人，2019年；Gouldson等人，2018年；Bain等人，2016年）。我们的分析表明，实施能够识别和阐述这些协同效益的框架，可以为支持平衡供需侧选择的低碳转型路径提供必要的证据。具体来说，政策制定者认识到，使用协同效益评估可以增强那些仅从直接财务回报或碳减排角度评估时可能被低估的干预措施的可说服力。这些框架的一个关键作用是帮助与那些不直接参与能源和气候政策制定的群体（如政策团队、当选官员和执行伙伴）进行沟通和对话，讨论决策的相关间接影响。鉴于气候政策团队规模较小且资源有限，而非能源政策领域（如经济发展或住房）的团队（Cox等人，2019年）可能负责为实现净零目标提供资金和实施必要的变革，这种对话至关重要。
我们的分析对选择净零路径提出了四个关键建议。首先，考虑协同效益的框架能够揭示需求侧措施的全部价值——这些价值在传统的成本效益分析中往往被低估——从而重新调整供需侧选项的吸引力。其次，政策制定者报告称，这些工具开始在弥合英国能源政策（侧重于供应侧）与次国家级能源政策（侧重于需求侧）之间的差距方面发挥作用，这对于实现更雄心勃勃的低碳情景至关重要。第三，通过在决策过程中强调协同效益，这些工具促进了更加协作和系统性的能源治理方式，使得持续减少能源需求所需的社会经济变革成为可能。第四，虽然未来的能源情景通常依赖于技术经济建模，但本文讨论的工具，特别是多准则决策分析（MCDA）框架，丰富了能源政策中证据的考虑方式。
7.3 研究局限性和未来方向
本研究旨在探讨政策制定者采用新的协同效益工具的动机及其对它们在治理中作用的初步看法。我们的分析表明，这些工具的迭代使用被视为“塑造”而非“决定”结果。该方法存在一些局限性，它没有包括这些工具对政策结果影响的定量证据，从而限制了对其实际效果进行评估的能力。尽管27位来自不同治理层级的专家提供的定性观点为英国的情况提供了有力的中观视角，但所采用的抽样方法未能捕捉到它们在特定环境中对决策影响的许多微观制度和政治细微差别。因此，未来研究的一个关键方向是开发更可靠的定量和定性见解，以了解这些工具如何以及以何种方式影响能源政策结果。
对这些工具进行更详细的影响评估需要建立反事实假设，这面临挑战。比较采用该工具的地方政府与未采用该工具的地方政府，以及在采用前后进行的纵向分析，可能会受到情境差异和政治变化的重大影响。我们在第6.2节中的分析表明，未来研究的一个重要领域是考察评估框架的使用如何随时间演变。这可能包括分析实施过程，并评估政治变化是否会影响对不同协同效益或分配效应的重视程度。未来的分析需要超越英国的范畴，考虑有效性在不同空间背景下的差异。
8. 结论和政策建议
总之，我们回到这项研究的三个目标。首先，我们的分析展示了将协同效益评估纳入其中以支持更强有力的能源政策实施的多种动机，特别是对于那些看似缺乏令人信服的投资理由且可能过度干预个人日常生活的需求侧政策而言。我们的发现表明，政策制定者认识到这一治理挑战，并倡导使用新的框架来帮助解决这一问题。其次，我们展示了这些框架如何开始在将气候政策行动整合到更广泛的经济、社会和环境决策中发挥作用。通过将气候行动与更广泛的协同效益联系起来，新评估框架的使用被认为有助于促进跨部门和层级的政策一致性。尽管包括英国在内的许多国家都设定了具有法律约束力的净零目标，但往往缺乏将更高层次的能源和气候目标转化为次国家级政府具体政策措施的明确框架，从而导致“实施差距”（Runhaar等人，2017年；Persson和Runhaar，2018年）。这种差距可能在政策实施过程中产生不一致性，因为追求非能源目标会削弱地方推进可持续能源系统转型的努力（Cox等人，2019年）。
我们的回顾揭示，采用这些框架的一个关键动机在于它们通过帮助揭示、协商和缓解（或接受）权衡来支持政策协调的能力。政策制定者报告称，这些框架在鼓励多政策环境中采取更全面的思考和共同拥有气候行动方面发挥了作用。在地方政府中，这种作用尤为重要，因为利用政策协同效应可以帮助解决小型气候政策团队面临的限制。然而，这些框架的有效性也取决于对其实施的支持，因为关于协同效益的对话需要时间、努力和新的空间（如“协同效益工作组”）。第三，我们展示了新框架如何为评估能源供应侧和需求侧措施创造一个更加公平的竞争环境。第七次碳预算和英国协同效益图谱中包含的经济协同效益评估开始突出那些在优先考虑供应侧措施的净零路径中会丢失的需求特定效益（CCC，2025b；Sudmant等人，2024年；Barrett等人，2022年）。此外，多准则决策分析框架的使用有助于在市政政策制定过程中识别能源政策的更广泛效益，鉴于较低层级参与者在支持需求侧政策实施中的关键作用，这一点非常重要。
我们的分析表明，政策官员通常提倡首先使用多准则决策分析，然后在必要时进行更详细的定量经济评估。然而，这种结合评估方法以生成“叙述”和“财务证据”来确定哪些措施带来最大利益的做法可能会掩盖一些重要的规范性问题——例如应该如何优先考虑效益以及这些效益最终服务于谁的利益。此外，这些框架可能体现不同的关于如何治理净零转型的理念，要么接受现有的绿色增长政治优先事项，要么提出一套替代性的后增长价值观用于政策评估（Lait等人，2026年）。解决这一矛盾是判断协同效益框架是否能够支持公正和变革性的能源系统变革的核心问题。
作者贡献声明：
Joshua Lait：撰写——初稿、正式分析、概念化、审阅与编辑。
Timothy J. Foxon：撰写——审阅与编辑、概念化、资金获取、撰写——初稿。
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